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谋事之基 成事之道——对中共执政能力之调查能力的几点看法
张树新
［摘要］调查能力是执政能力中的重要组成部分，中国新民主主义革命的成功得力于毛泽东等中共领导人通过调查了解了中国的国情；新中国成立后中共在社会经济发展中的错误与社会调查的不足有着直接的关系；故调查能力可谓谋事之基，成事之道。
［关键词］中国共产党；执政能力；调查能力
［中图分类号］D251 ［文献标识码］A ［文章编号］ 1006—2254（2007）04—0029—04
1949年新中国的成立，标志着中国共产党完成了从革命党到执政党的转变，领导一个大国，执政能力的强弱是十分重要的。在几十年的执政过程中，在经过了成功的经验和失败的教训后，中国共产党的执政能力有了相当的提高。2004年9月19日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，这标志着中国共产党对加强执政能力的建设有了进一步的认识。从执政能力自身的内涵出发，调查是所有执政行为的第一步，调查结果的真实与否，直接关系到执政行为的成败，反映了执政能力的强弱。因此研究中国共产党执政能力中的调查能力，有着十分重要的理论和现实意义。
一
所谓执政能力，根据《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中的看法，“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”［1］执政能力的实现，需要有一系列的客观条件加以支撑，比如说，应具备适应社会发展需要的科学的领导体制和机制；具备党和国家以及地方党委进行若干重大科学决策的支撑系统和监督系统;具备执政党的突出整合协调功能,善于化解各种社会矛盾和利益冲突的灵敏、强有力的跟踪反馈的机制;具备任人唯贤的干部路线等等。这些客观方面的条件，表现在执政行为的具体实施上，应是制定正确的发展目标的能力;围绕目标制定出正确的路线方针政策的能力;带领人民排除困难实现目标的能力;及时发现问题和纠正错误的能力等。上述内容在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中均有明确的规定。
在执政行为具体实施过程中，首要的问题是决策的正确性，因此在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，有“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统”［2］的要求。而正确决策的前提是对实际情况的真实全面的了解。这与中国共产党提倡的实事求是思想路线的要求是完全一致的。
毛泽东在《改造我们的学习》一文中曾对实事求是作过精辟的论述“‘实事’就是客观存在着的一切事物，‘是’就是客观事物的内部联系，即规律性，‘求’就是我们去研究。我们要从国内外、省内外、县内外、区内外的实际情况出发，从其中引出其固有的而不是臆造的规律性，即找出周围事变的内部联系，作为我们行动的向导”。［3］要做到这一步，“就需不凭主观现象，不凭一时的热情，不凭死的书本，而凭客观存在的事实，详细地占有材料，在马克思列宁主义一般原理的指导下，从这些材料中引出正确的结论”。［4］由此我们的结论是，正确的决策和党的思想路线都要求我们占有详细的全面的正确的材料，而这些材料只有通过调查才能获得。
二
在中国共产党的历史上，毛泽东是社会调查的积极倡导者和身体力行者，在把马克思主义与中国实际相结合的漫长过程中，以他为主要代表的中国共产党人极其重视并长期致力于严肃认真的社会调查。正是通过对中国社会开展的一系列调查研究活动，中国共产党人了解了中国的国情，在革命和建设的实践中，形成了马克思主义的实事求是的思想路线，以及与此相关联的独具特色的调查研究的理论和方法。
考察中国共产党的历史，在20世纪中国共产党人曾有过三次影响较大的调查研究的实践活动：第一次是土地革命战争时期的30年代初，以毛泽东为主要代表在江西苏区进行的农村调查，根据毛泽东自己的回忆，“到井冈山之后，我作了寻乌调查，才弄清了富农与地主的问题，提出解决富农问题的办法，”“贫农与雇农的问题，是在兴国调查之后才弄清楚的，那时才使我知道贫农团在分配土地过程中的重要性”。［5］因此这一阶段的调查对毛泽东以后提出中国革命的道路理论所起的作用无疑是巨大的，其重要意义早已被中国革命历史所证明。
第二次是抗日战争时期在延安整风运动过程中，按照1941年8月《中共中央关于调查研究的决定》的要求，成立了调查研究的专门机构，提出了收集材料的具体内容，“加重对于历史，对于环境，对于国内外、省内外、县内外具体情况的调查与研究，方能有效地组织革命力量，推翻日本帝国主义及其走狗的统治”。［6］在这次社会调查中，张闻天带队进行的陕晋农村调查是其重要组成部分，调查的结果使一批在土地革命阶段犯了错误的同志通过对中国社会的了解，认清了以前所犯错误的根源，使其思想认识真正统一到了实事求是的思想路线上，从而保证了整风运动取得良好的效果。
第三次是社会主义建设时期的60年代初，毛泽东再次提出要大兴调查研究之风，号召全党开展调查工作，以制定和贯彻正确的方针政策，促进国民经济的调整恢复。这一次的调查对于纠正“大跃进”的错误，恢复国民经济的发展起到了一定的作用，但经济建设中出现问题的根源并没有真正查清，党的工作重点也没有能够真正转移到经济建设上来，随着“阶级斗争为纲”的基本路线的提出和“文化大革命”的发生，中国实际上陷入了一片混乱。
三
在回忆党的历史，客观比较建国前后中国共产党的社会调查工作所取得的成效后，我们发现，建国前的社会调查的实际效果明显地好于建国后，而新中国成立后我国经济建设中出现的问题，显然是与中共领导人对实际情况的不了解有密切的关系。仔细分析，造成这种状况有下列原因。
（一）1945年中共七大召开后，中国共产党对社会调查的重视程度明显不如七大召开以前，其理由为：
1，从1945年中共七大召开后到1961年1月毛泽东重提大兴调查研究之风为止，中共中央没有发布过号召全党进行调查研究的正式通知。从已经公布的建国前后中共中央文件中，可以得出这样的结论。［7］
2，在中共的领导人中，毛泽东仍然是比较注重调查研究的，但也只是在一些文章中涉及一些具体问题时，有进行调查研究的要求，未能要求全党重视调查研究工作。［8］
3，中共的其他主要领导人，在他们的工作计划安排和对所领导的部门的工作要求中，则很少提及调查研究的问题。在公开发行的《刘少奇文选》、《周恩来选集》、《朱德选集》、《邓小平文选》、《陈云文选》的相关年份的文献中，没有提及调查研究的问题。［9］
新中国成立时中国共产党人的执政条件是比较险恶的，国内国民党的残余势力没有肃清，政治局势不稳；从国民党手里接收了一个烂摊子，经济形势混乱；作为新政权统治基层的工人阶级和农民阶级尽管热情很高，但仅仅具有朴素的感情缺少必要的文化知识；大量的干部缺少管理一个大国的各项能力。国际上主要的帝国主义国家对新中国充满了敌视。在这样的条件下，要求全党在全国范围内进行必要的调查就显得更为重要。
（二）没有能够从建国前后客观情况的变化出发，在进行社会调查时作出相应的变化
这方面的问题主要表现在一是忽视了建国后中共已是一个掌握国家权力的执政党的变化。建国前中共是一个革命党，在领导人民进行民主革命的长期实践中，由于其实施的政策符合人们的利益，加之中共是以反对腐朽政府而存在于社会上，此时在中国的农村进行社会调查，比较容易了解到真实的情况，从而为其制定正确的政策提供依据。建国后中共成了执政党，尽管其政策仍然是从人民的长远利益出发，但由于在局部利益和整体利益、长远利益和眼前利益客观存在着一定的矛盾，这使得各地在进行社会调查时难免从局部利益和眼前利益出发，造成调查中的失误；同时中共此时进行的社会调查往往是从政府的角度进行的，这对于接受调查的群众而言，其心里感受尤其是反映真实想法的感受往往也大不如解放前。二是忽视了调查目的和内容的变化。建国前的社会调查主要集中在农村和一些小城市，主要是对中国农村和小城市的社会政治、经济情况作基本的全面的了解，但重点是放在社会阶级状况上，目的是要在社会调查中了解中国社会各阶级尤其是农村各阶级阶层的经济状况，从而推导出中国社会各阶级在中国民族民主革命中的地位和作用。建国后社会调查的目的主要应该围绕中心工作展开，此时的中心工作应该是经济建设，而且经济建设不仅仅是农村的经济建设问题，城市中工业和商业建设的问题也应该在充分调查的基础上进行。反观建国后为数不多的社会调查，也主要集中在土改、春耕、粮食等问题上，这些显然是在农村中进行的，而反对官僚主义的调查，不能说与经济建设没有一点关系，但这主要是一个党的作风问题，是一个政治问题。
（三）调查方法的过于单一，是造成调查结果不全面欠真实的重要原因
在社会调查的方法中，一般而言有文献调查法和实地调查法两大类。在中共领导的历次社会调查中，就调查方法而言，主要进行的是实地调查。在实地调查时，最通常的做法是典型调查，即选择具有代表意义的地区进行调查，从而推导出面上的情况。在进行实地调查时，经常采用的具体方法是开座谈会，这就导致了调查方法过于单一的问题。这一问题在建国前的调查中没有造成失误，但在建国后由于情况的变化，过于单一的调查方法出现了一定的问题。
座谈会作为调查的方法之一，有其可取的一面，这是一种面对面的实地调查方法，调查者在调查时可以在倾听的同时，通过观察被调查者以判断被调查者所讲内容的真实性。采取这种方法进行调查，要想取得成功，必须具备一定的条件，其一，主持调查的人必须具备相当的能力，能够真正为被调查者所信任，这是保证被调查者讲真话、实话的前提条件。其二，被调查地区的各级领导人能真正配合调查，不存在事先布置安排，事后打击报复的现象。上述两点同时具备的座谈会是可以了解到真实的情况的，只是在建国后的调查中这样的座谈会是比较少见的。
（四）负责国家相关调查任务的国家统计局的工作缺失，是造成经济工作中情况不明、信息不通的重要原因之一
新中国成立后在经济建设上准备实行计划经济，实行计划经济的前提是要对经济情况有基本的了解，因此在新中国成立时负责经济建设的政务院财政经济委员中即有统计处。1952年8月7日，中央人民政府决定成立国家统计局，着手创建全国统一的统计工作，其面向全国的统计普查和抽样调查，其工作也取得了很大的成效。
但在1958年的“大跃进”中，这项工作受到了冲击。据薛暮桥回忆：“高指标的直接后果是迫使各级党委和政府虚报产量。这年8月统计局召开全国统计会议，那时我已经调离统计局，没有参加会议，有五六个省的统计局长来看我，说省委要统计局报假账，不报就要受处分，如照省委的意图报，又违反统计纪律，怎么办？我说现在‘大跃进’势不可挡，只能听省委的话，将来总有一天中央会问你们真实数字，你们仍要做好准备，随时可以把实际数字拿出来。”［10］这段回忆充分说明在人治大于法治的年代，已有的法律和规定得不到贯彻和执行，正常的工作程序受到了不应该有的冲击。就调查统计工作而言，应该看成是工作的严重缺失。
（五）建国初期对社会学极不公正的处理，导致了我国20世纪五六十年代的社会调查缺少了来自民间的强有力的支持
社会学产生在19世纪中叶的欧洲，19世纪末20世纪初传入中国，20世纪初至20年代，在中国出现了第一批由当时的教会学校的外籍教师主导的实地调查报告。接着一批留学海外的中国社会学学者回国开始了社会学的讲授和社会调查，1929年北平社会调查所成立，陶孟和任所长。从1927—1935年的9年间，大小规模的调查报告共完成9027个，平均每年约1000个。其中有不少是关于农村的调查报告和专著。如李景汉的《北平郊外之乡村家庭》、《定县社会概况调查》；卜凯的《中国农村经济》、《乡村社区调查》；言心哲的《农村社会学概论》、《中国农村人口问题之分析》等。［11］尽管他们的调查在立场、方法、视角、理论等方面存在着一定的问题，但不可否认的是这些社会学家借助于多种手段，在个案调查、文献调查、抽样调查、问卷调查、民意测验、统计分析等方面累积了一定的经验，形成了一定的理论，具有一定的实用性与合理性，为人们认识社会现象，特别是从量化的角度较为精确地认识社会现象提供了具体的方法。
新中国成立前夕，中国高校共有社会学系20个，另有与社会学相关的家政系5个。新中国成立后，由于受苏联的影响（苏联在20世纪30年代就取消了高校中的社会学系）和中共领导人在社会学问题上认识的偏差，1952年中国高校的院系调整时，只保留了中山大学及云南大学的两个社会学系，其他学校的社会学系和相关系科都被取消了。1953年，教育部对高校的院系作了进一步的调整，仅存的社会学系也并入了其他专业。至此，社会学的教学和科学研究活动在高校中完全停止了。这一行为的最直接的后果就是在建国后的社会调查中，我们只能看到政府的身影，没有来自高校的社会学专业人员的活动，这使得这一时期的社会调查缺少了来自民间的专家的支持，这是一个非常遗憾的事。
四
从建国前后中共领导的社会调查的对比情况和建国后社会调查的不尽如人意的状况，给我们带来了很多的启发，概括起来有以下几个方面：
第一，领导一个十几亿人口大国的执政党必须具备很强的执政能力，这是领导好国家的前提。作为执政党的中共，应该在了解执政能力的构成状况的前提下，充分认识到调查能力是执政能力的一个重要的组成部分，在任何时候、任何地方、从事任何工作，都应该明确了解事实，掌握情况是第一步的工作。因此，从中央到地方的各级领导干部要真正认识到调查研究的重要性，提高调查能力，做好调查工作。以胡锦涛为总书记的党中央，在近期的工作要求中多次强调调查研究的重要性，并出版了《毛泽东周恩来刘少奇朱德邓小平陈云论调查研究》一书，足见中央是十分重视这一问题的，关键是各级领导是不是真正重视这一问题。
第二，在进行调查时调查方法的使用问题是一个需要充分注意的问题。改革开放以后，社会学得到了恢复，人们也逐渐了解到了各种科学的调查方法，并在调查中进行了运用。随着传媒业的发展和互联网的普及，利用传媒和互联网进行的调查也日益增多。需要引起注意的问题有二，一是每一种调查方法都有其不足之处，在进行调查时应该各种调查方法同时使用，并比较调查结果，得出最后的结论。二是万万不能仍然沿用传统的方法，这些方法陈云早在1987年就批评过：“调查研究的方法，我看不是一百多个部一个一个地都拿个本子在书记处会上念一道，大家东插一句、西插一句，最后主持会议的讲一讲就通过了，调查研究的方法，也不是一个星期跑二十二个县，那样无非是坐汽车走一圈就是了。”［12］但在目前我们的新闻媒体中，这样的调查报道仍比比皆是，此种情况十分令人担忧。
第三，各级政府的调查统计部门的工作必须真正落到实处，这是保证国家能够得到一定的社会发展的真实资料的重要途径。改革开放以来，各级政府确实较过去重视了社会发展的调查统计工作，20世纪80年代中期，各省市纷纷成立了隶属于国家统计局的城市社会经济调查队，负责本地城市社会经济统计调查工作，承担国家统计局及地方政府委托的各项统计调查任务和分析研究工作，取得了一定的成效。但也存在着不少的问题，以笔者所居住的城市为例，从1984年开始到2002年，在城区的住户调查的样本一直是100户，而近20年的时间，随着社会经济的发展，城市人口急剧增加，这样的调查样本显然不能满足需要，可以肯定地说，这样的调查得出的数据是很难令人信服的。再者，各级政府出面进行的调查，也往往受地方领导意志的影响，换一任领导统计数字就会发生变化的情况也是屡见不鲜。
所幸的是，近来国家已经在着手解决这一问题，2006年4月底,国家统计局完成了“三队并一队”的第一步。“三队并一队”指撤销农村社会经济调查总队、城市社会经济调查总队和企业调查总队,统一整合为31个国家统计局省调查总队、15个副省级城市调查队、318个市调查队和887个县调查队的方案，并已在27个省份组建完成其直属的调查总队。以后各级调查队与地方同级统计局级别相同，由国家统计局垂直管理。今后的统计工作中国家统计局统一领导全国统计工作；各级统计局对本行政区域内地方统计工作负总责，国家调查队对地方调查队的业务实施统一管理。地方统计调查不得与国家统计调查重复矛盾。不久的将来，我国的统计工作应该会有一个根本性的变化。
第四，借重社会和民间调查机构进行相关项目和课题的调查，作为获取准确信息的重要途径。在社会主义市场经济已经初步形成的今天，我们的市场上已经有了以社会调查为经营项目的企业，这些企业一般拥有相应的社会调查的专家，同时企业是以社会调查的成效如何作为生存发展的前提的，他们的调查一般具有客观性，因为这是关系到企业的生存和发展的大问题。因此各级政府所需要的相关资料，在自身调查的同时，完全可以而且应该交由这样的企业去进行相应的调查，从而可以使各级政府得到真实可靠的决策信息资料。
综上所述，在中国共产党的执政能力中，调查能力应该是其中重要的组成部分，是所有执政行为的第一步，调查能力的强弱，决定了能否获得大量的真实可靠的资料，从而影响到党的路线、方针、政策的制定和实施，导致执政行为的成败。因此，调查能力诚可谓谋事之基，成事之道。
注释：
［1］［2］《人民日报》，2004年9月26日。
［3］［4］《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第801页、第801页。
［5］［6］［12］《毛泽东周恩来刘少奇朱德邓小平陈云论调查研究》，中共中央文献出版社2006年版，第85页、第80页、第160页。
［7］这一时期党的文件中涉及到调查问题的主要包括建国前1948年6月《各中央局、分局、前委应向中央报告的事项》。建国后1956年5月的《中共中央关于各省市区党委向中央汇报工作的具体安排的通知》，其中列举了要求地方向中央汇报的11个问题，并要求分别写出后向中央汇报。1957年4月的《限期将正确处理人民内部矛盾问题的讨论和执行情况报告中央》可以看成是要求地方进行调查的通知，但只是处理人民内部矛盾方面的问题。1958年1月《工作方法六十条》（草案）中要求中央和省、直辖市、自治区两级党委的委员“一年一定要有四个月的时间轮流离开办公室，到下面去作调查研究”，但这里面的要求也只是针对党的高级领导干部，不是针对全党的要求。
［8］七大后至1961年1月强调要大兴调查研究之风之前，毛泽东所写的文章、通知、电报等文字中，涉及调查研究的包括：《要求各地汇报工业及工运情况的通知》、《新解放区土改斗争策略》、《征询对待富农策略问题的意见》、《如实查报苏南征粮、春耕和救灾情况》、《必须切实解决农民负担过重问题》、《调查粮食争购和供销情况的通知》等，均不是要求全党进行调查。
［9］在2006年1月新近出版的《毛泽东周恩来刘少奇朱德邓小平陈云论调查研究》一书中，也只收录了邓小平在中共八大所作《关于修改党的章程的报告》中的一部分，加了《离开群众经验和群众意见的调查研究，不可能进行正确的领导》的标题，还有陈云的两篇文章，分别是《掌握真实情况，注意多听不同意见》（是陈云1962—1966年四次谈话的节录），《应该用不法者九十的时间去弄清情况，用不到百分之十的时间来决定政策》（是陈云于1957年1月在中共商业部党组会议上讲话的一部分）。
［10］《薛暮桥回忆录》，天津人民出版社1996年版，第256页。
［11］阎明：《一门学科与一个时代社会学在中国》，清华大学出版社2004年版。
（本文作者 扬州大学社会发展学院副教授 江苏扬州 225009）
编辑/张朝阳
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