|
政府活力、政府创新和政府效率的关联分析
李照作
政府效率问题是政府管理的核心问题。社会经济的发展水平与政府效率不足的矛盾是当前急需解决的问题。政府效率不能满足社会经济发展的需要，已经成为制约社会经济发展的一个重要因素。世界经济论坛创始人兼主席克劳斯·施瓦布(KlausSchwab)曾指出：中国目前发展的瓶颈是技术创新能力与政府的效率问题。解决政府效率问题可以两个方面去分析：政府活力问题和政府创新问题。
一、政府效率依赖于政府活力和政府创新
整个市场资源配置效率取决于市场体系和政府体系二者之间关系及其自身效率。在市场体系方面，经济改革以解决企业活力为起点，先行解决市场体系自身效率，进而探索一个有效率的整体资源配置方式。经济体系越市场化，企业和政府作为体系中的两大要素相互之间影响越敏感。在企业甩掉桎梏获得活力、突破到更高的效率层次之后，必然要求政府效率跟进、适应这种资源配置效率的要求。效率来自于秩序。社会总体效率决定于社会各方的秩序的有效结合。满足一定的资源配置效率的社会经济秩序是经济发展的必要条件，这种秩序除了市场本身供给外，也靠政府供给。在政府职能范围内，为保证给整个社会和经济提供相适应的有效的秩序，解决政府体系自身效率是起码的前提。增强政府活力是提高政府效率的起点。政府活力是决定政府效率的直接原因。
政府活力不足，存在两种情况：一种是被各种因素抑制，有效的管理模式尚未发挥出其原有潜力，因而呈现出的政府活力不足状态；另一种是政府活力在一定的管理模式下已经发挥到极致仍不能满足需要而表现出的政府活力不足的状态。第一种情况下解决政府活力不足，主要是消除不良因素对管理模式的影响，保证发挥其应有的效力；第二种情况下解决政府活力不足要靠政府创新，寻求新的管理模式。
政府创新，就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革，它是一个创新的过程，是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程。这个过程实质上就是探索政府行政的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战。西方国家自20世纪90年代以来，都在程度不同地进行政府创新。例如大力开展“电子政务”；公共部门事业以招标形式允许私人部门介入，进而强化竞争机制；大量民间资本投入教育产业等等。政府创新意味着管理模式的改变。政府效率的直接基础是政府活力，而政府创新只是通过为政府活力开辟一种新途径即通过转换管理模式，来保证政府活力进而间接去影响政府效率。
政府活力是在一定的管理模式下政府体系作为有机系统通过自身素质和能力在与外界环境交互作用的良性循环中所呈现出来的自我发展的旺盛生命力的状态。它表明的是在既定管理模式下各管理要素效力发挥的程度，突出体现在政府体系对社会经济发展的主动性和适应性上。政府创新是在既定的管理要素下政府活力发挥到极致的突破，所以政府创新解决的是管理模式问题，而政府活力解决的是在一定的管理模式下管理要素的效力发挥程度问题。政府创新给政府活力提供更高层次的平台，而政府活力使政府创新出来的模式发挥出最大的效力。政府活力在一定的管理模式下达到极致就是政府创新的起点。要是把政府创新看成是在纵的方向上对政府效率的提升，那么政府活力就是在横的方向上对潜在的政府效率的发挥。如果一味强调政府创新而忽视政府活力，那么政府创新的结果难以发挥出其最大实效，如果仅重视政府活力轻视政府创新，政府活力难以获得更高层次的平台。在政府效率问题上，一方面要根据社会发展变化进行管理模式的改变即政府创新，另一方面还必须注意现有的管理模式的效力发挥即政府活力问题。政府创新和政府活力是在纵横两个面上牵动着政府效率。
二、消除不良因素对现有管理模式的影响，恢复政府活力
多年经济改革，企业活力问题得到广泛的关注和探讨。与企业活力相对应，政府活力显然没有得到足够重视。斯蒂格利茨曾指出，政府是一种自然垄断性组织，垄断条件下任何组织都可能导致低效率。政府低效的直接原因来自政府活力不足。政府创新是政府活力无法在原有的管理模式得以解决的另一种解决办法，就是通过管理模式的创新和改革来解决政府活力问题。政府创新、政府活力都影响政府效率，但是它们相互间的关联性是不同的：政府创新直接影响政府活力，而政府活力又直接影响政府效率。当前人们在政府创新上狠下功夫是值得肯定的，但是如果笼统的认为政府创新就一定带来政府效率则过于武断。政府创新毕竟是通过政府活力影响政府效率，而不是直接关联的。而政府活力不足也并不意味就要进行政府创新。所以政府创新不等于政府活力更不等于政府效率。一个政府首先是有活力的，才有创新可能性，政府活力是政府创新的前提，也是政府创新成果落实的保障。针对政府活力不足，在来自于管理模式的原因而导致政府活力不足的情况下政府创新是能够加以解决的。然而政府活力不足还有来自管理模式以外的其他原因,诸如行政人员素质、官员的思想意识、价值观念、政策执行力等。
具体因素有：（一）公务员队伍整体素质。政府活力问题归根结底是靠政府官员的改革行为得以实现的，因而，其直接动力就是政府官员的责任心和进取心。正是从这个意义上说，选拔和培养一批具有改革精神和公共责任感的高素质官员队伍，是增强政府活力的基本条件。建设一支合格的、高素质的公务员队伍,是提高各级政府管理水平的基础。但是实际的情况是，我国政府机构改革尚不到位,机构臃肿,人浮于事,冗员过多直接影响效率。公务员缺乏有效的道德保障机制,思想政治工作的传统优势已经不再有效,公务员的公仆意识、服务意识淡化。现行的公务员管理制度效果又有限，能上不能下的事实和缺乏淘汰机制使公务员缺乏竞争压力和危机感,存在着一些滥竽充数的官员,难以保证公务员的整体素质和水平。以功绩制为基础的考核制度,难以激发和调动公务员的积极性。公务员没有外部压力,难以克服自身的惰性。造成很多公务员服务意识不强,进取心不强,纪律涣散,工作推诿。这种情况下，政府创新的良好成果会因难以落实或被歪曲而收效不佳。
（二）政府决策问题。社会生活中的各种问题需要政府做出大量决策。同时,政府还享有法律创意权,可利用行政立法的形式制定公共政策。政府决策是管理模式难以直接约束的。而政府决策也直接决定政府效率的高低。在我国,民主集中制是政府决策应遵循的基本原则,是经过长期的历史实践证明了的。在实际决策中,民主集中制原则往往不能得到很好执行,在行政首长负责制的借口下，政府决策带有浓厚的个人主观主义色彩,决策随意性较强,领导者个人的偏好、素质和道德水准在决策的确定上起着决定性作用,经验决策、直觉决策成为普遍现象,民主科学决策程序没有形成制度化。由于缺乏科学民主的决策程序,特别是缺乏必要的监督,往往导致政府决策偏离公共利益的最大化原则,出现决策质量不高的现象,从而也大大削弱了决策的有效性和效率。
（三）违法行政行为。国家行政机关的一切管理活动都必须严格地依照宪法、法律和法规进行。可是有些地方法制观念淡薄,没有形成重视法律,遵守法律,严格执行法律的氛围,政府机关和工作人员缺乏依法决策和依法行政的自觉性。有些公务人员受利益驱使违法行政,致使政府的政策不能完全落实。或者违反程序滥用职权，或者执法不力，或在具体行政过程中搞“变法”,钻政策和法律的空子,使法律法规或上级决策的目的不能达到。
三、通过政府创新转换管理模式，保证政府活力
从根本上说，政府创新是社会实践变化后必须以新的管理方法和管理模式来解决政府活力的方法。政府创新的动力也就是政府管理模式转换的动力。政府创新的根本动力源于社会的经济生活，经济体制的变化直接地要求政府管理体制的变革。例如，与计划经济和指令经济相适应的必然是“全能政府”和管制政府；而与市场经济相适应的只能是有限政府和服务型政府。政府创新也是社会政治发展的逻辑要求。随着社会经济基础和文化条件的变迁，社会的政治生活也在不断变化之中。从人类历史的长河看，政治发展有其自身的规律，民主化、法治化和分权化便是一种普遍的规律。任何国家要顺应人类政治进步的历史潮流，就必然要根据时代的政治要求对其政府体制进行改革与创新。政府创新的动力也来自于公民的政治需求。随着物质生活水平的提高和民主政治的进步，公民的权利意识和参与意识日益觉醒，对政府公共管理的要求也日益提高，政府只有通过不断的体制改革和行政改革，才能逐步满足公民的政治愿望，增进公民的政治利益。在现今的全球化和信息化时代，外部的国际环境也日益成为政府创新的强大动力源。经济全球化不仅对民族国家主权和领土安全造成了严重的挑战，而且对国内的政治文化、政治传播、政治过程和政府管理体制产生着深刻的影响。例如，在政治传播方面，由于卫星电视、互联网和电子出版物的兴起，传统的封闭式政府管理体制显然正在失去其存在的现实基础。
从以上几点看，这些因素导致原有管理模式下的政府活力走到了极点，政府活力再也不可能在原有管理模式下加以解决，必须通过政府创新转换管理模式才能保证满足需要的政府活力。
参考文献：
1.施瓦布：《中国发展瓶颈是技术创新与政府效率问题》。
2.[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨等著：《政府为什么干预经济》,中国物资出版社1998年版。
3.俞可平：《政府创新的理论与实践》，浙江人民出版社2005年版。
4.汪玉凯：《中国政府信息化与电子政务》,《新视野》,2002年2期。
（本文作者 郑州大学公共管理学院 河南郑州 450002）
编辑／宜洪亮
|
