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村民自治下的村委会与村党支部关系研究综述
张连香
〔摘要〕目前学术界对村民自治下的村委会与村党支部关系研究的主要内容有：村委会与党支部的关系现状、关系不协调的表现、原因以及解决这种不协调的对策。同时，学术界对于这个问题的研究还存在缺乏创新、深入研究不足等方面的缺陷。
〔关键词〕两委关系现状；不协调原因；对策
〔中图分类号〕D262.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1006-2254（2008）03-0054-03
所谓村两委关系是指村民自治实施过程中村委会与村党支部的关系。从20世纪80年代村民自治兴起，到1998年《村民委员会组织法》的正式颁布，我国对村民自治的研究迅速崛起，成为当今社会科学领域的显学。
有关村两委关系的比较有影响的文章主要有黄海的《化解农村两委矛盾需从制度入手》，程同顺的《村民自治中的党政关系及其出路》，冯毓奎的《论村民自治组织运作中的权力冲突与对策》，李小平的《论村党支委和村委会的冲突与调适》，贺雪峰的《面子、利益与村庄的性质》，崔智友的《中国村民自治的法学思考》，王友洛《村自治背景下农村“两委”关系的多维审视》，郭正林的《农村二元权力结构论》，董世民的《对村民自治后农村“两委”关系问题的思考》，徐百尧的《关于当前村党支部与村委会关系问题的探讨》，王春生的《现代化进程中农村党支部与村委会关系探究》等等。
系统论述两委关系的著作主要有景跃进的《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》。此外，还有一些部分论述村两委关系的，比如徐勇的《中国农村村民自治》，王禹的《我国村民自治研究》，包心鉴、王振海的《乡村民主：中国农村自治组织形式研究》，曹锦清的《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，王仲田、詹成副主编的《乡村政治——中国村民自治的调查与思考》，米有录、王爱平的《静悄悄的革命——中国村民自治的历程》，白钢、赵寿星著的《选举与治理——中国农村治理研究》，范瑜、贺雪峰主编的《村民自治的村庄基础》等。由此可以看出，目前有关村两委关系的研究主要集中在村两委关系的现状、不协调的表现、原因以及对策上。
一、村两委关系的现状
有关农村两委关系的现状，在学术界大致形成了以下几种观点：
有的学者把当前村委会与党支部的关系分为六种类型：村委会和党支部协调的最优状态、村委会与党支部的相对协调、村委会或党支部的相对集权、村委会或党支部的绝对集权、村委会或党支部的绝对冲突、村委会和党支部的权力真空。其中，现实中较多的存在的是处于中间状态的村委会与党支部的相对协调和村委会或村党支部的相对集权这两种类型。
有的学者把当前农村两委关系分为五种类型：一是协调型。村中大事原则上先由“两委”共同研究。二是包揽型。村党支部包揽一切，村委会是个摆设。三是游离型。村支书难以驾驭村主任，矛盾没有激化。四是对立型。两委依靠各自势力，互不买账。五是一体型，由村支部书记兼任村主任。
有的学者把村两委关系分为四种类型。一是协调互强型，村民自治的自身状况和客观效果均能达到一个比较理想的状态；二是矛盾未显化型，村民自治停留在一般法律制度层面上，人民公社时期的管理模式还居于主导地位；三是矛盾显化型，村主任与支部书记有矛盾存在，而且矛盾显性化；四是扭曲失控型，村级基层组织很不健全，处于瘫痪半瘫痪状态。
二、村两委关系不协调的表现
学术界有关村民自治下的村两委关系不协调的表现的研究概括起来主要有以下几种观点：
1. 有些学者将村两委关系分为三种情况，这是学术界的主流观点。这三种情况分别为：一是党支部绝对集权。这是最常见的一种形式。二是村委会绝对集权。村委会不把村党支部放在眼里，不让村党支部插手任何事务。三是村委会和党支部处于绝对冲突状态。村两委相互争权，经常分庭抗礼。
以上三种情况代表了大多数学者的观点，虽然每个学者对这三种情况的命名都有自己的观点，但其实质内容却是和以上三种情况相差无几。
2. 有的学者认为两委关系不协调表现为四种情况。一是相互对立，即村两委互相不服气，明争暗斗；二是领导关系错位，即村委会不接受党支部领导；三是包办代替，即党支部把村委会当作“摆设”；四是“双放双让”，即村两委都不认真履行职责。
以上四种情况，从内容上来看是前面所述的三种情况的一个更微观的分类，是将两委相互对立的关系细分为两委的强烈冲突和两委的相互扯皮两种现象。
3. 有的学者把村两委不协调的表现分为两种。贺雪峰根据把村庄划分为同质村庄和异质村庄，把两委的矛盾的表现分为两种类型。在同质村庄，两委在冲突时村支书倾向于向上级谋求支持，而村主任则倾向于向村民谋求支持，这时两委的冲突就表现为村民与乡镇行政的冲突。而在异质村庄，村支书与村委会主任发生冲突时，他们在可以援引与同质村庄的村支书与村委会主任相同的支持以外，他们会谋求各自所在的村民小群体的特殊支持，这时，村支书与村委会主任的冲突表现为不同的村民群体之间的冲突。
三、村两委关系矛盾冲突的原因分析
学术界有关村两委关系矛盾冲突原因的研究，概括起来主要有以下几种观点：
1. 村党支部和村委会的权力来源的不同。村党支部的权力来源是自上而下的，即来源于上级党委与政府的授予。村委会的权力来源是自下而上的,即通过乡村大众制度性的选举途径而获得的一种村民自治权力。二者权力来源的不同就导致了实际运作中的冲突。党支部更多的是向上级政府负责，维护的更多的是上级的利益，而村委会由于权力来源于村民，更多的是向村民负责，维护的更多的是村民的利益。
2. 法律制度方面的原因。由于《村民委员会组织法》与《中国共产党农村基层组织工作条例》等政策规定过于原则和抽象,对村党支部“领导核心”的权力范围和村委会自治的权力范围划分不明,导致两委的冲突加剧。《中国共产党农村基层组织工作条例》对于如何体现村党支部的“领导核心”以及什么是“经济建设和社会发展中的重要问题”没有做出明确的规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然规定了党支部是领导核心，但是在关于所有村委会职责的规定中，又几乎囊括了农村经济建设和社会发展中的所有重要问题。这种规定的模糊性和重叠性是农村两委关系紧张的制度性原因。
3. 村干部素质不高的原因。无论是村党支部干部还是村委会干部都存在着诸如文化水平低、政策观念法律意识淡薄等素质方面的问题。从党支部方面看，班子综合素质明显低于村委会，影响了领导作用的发挥，从村委会方面看新当选的干部经验不足，不尊重党支部的领导地位，人为造成两委关系紧张。
4. 村两委之间的利益相争。村委会和村党支部都有利用所控制的村资源进行获利的条件，而在资源有限的情况下，一个组织所控制的资源增多就意味着另一个组织所控制的资源减少。因此，在利益边界尚不明晰的背景下，村两委就会因利益交叉或利益冲突而发生争夺资源的现象。
5. 上级政府尤其是乡镇政府的原因。在长期的工作中,乡镇党委与村党支部结成了一种天然的同盟关系。乡镇党委对村党支部可以通过党内直接任命的方式来实现其领导,而乡镇与村委会之间则只是指导与被指导的关系。因此,当两委发生矛盾的时候,乡镇就很有可能偏袒村党支部,导致两委矛盾的激化。
四、解决村两委矛盾关系的对策
学术界为解决村两委的矛盾关系进行了多方面的研究和探索，总结起来主要有以下几种观点：
1. 进行村民自治的体制创新，将权力结构合二为一。要在坚持两个原则（即必须坚持党组织的领导核心地位，必须保证村委会依法行使职权）的前提下使党组织发挥作用从村民自治体制外部转到村民自治体制内部，就是党组织发挥领导核心作用的方式，不再是站在村委会之外直接发号施令了，而是争取使党组织成员或党员通过合法的选举程序选入村委会班子，融入自治体制内部，并成为体制内的核心和中坚，通过在其中起决定性作用来实现党的领导。
2. 进行机制创新，实行“两票制”和“两推一选”，实行党支部和村委会权力来源的统一。“两票制”就是先由全体村民投信任票确定支部候选人，再由党员投选举票产生农村党支部的选人机制。“两推一选”就是分别召开村民会议和党员会议对党支部成员进行评议并产生新一届的党支部候选人，再由党员大会差额选举的党支部选人机制。它是两票制的改进和发展。
3. 从制度模糊性入手,修改相关的法律、条例,使制度规范化、明确化，明确两委各自的地位、作用及工作职责。党支部的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导,主要管理好党务工作和党支部自身的建设。村里的经济事务和其他公共事务的管理则主要由村委会承担。
4. 提高村两委干部的素质。要加强对两委干部的培训与教育，大力提高农村干部的思想道德和政治业务素质。在村党支部和村委会换届之后,要对新上任的村委会和村党支部成员进行教育培训,培训合格后才能上岗。通过培训，使他们对村民自治、党支部和村委会之间的关系有一个正确的认识,从而有效地避免日后工作的不协调状况。
5. 加强乡镇人民政府的指导作用。乡镇人民政府首先应该加强对村民的动员和宣传，提高村民的政治参与意识。其次，乡镇政府应通过积极引导直接调节村两委关系。在村民自治和政府指导中，要防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”的两种不良倾向。
五、对村两委关系研究的不足
近年来，虽然学术界在村两委关系的研究方面取得了很大的进步，得出了丰富的理论研究成果和实践上的资料，但是在这一领域还存在着某些方面的不足。
第一，有关村两委关系的研究的文章很多，但是深入研究的著作却很少。除了景跃进著的《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》系统的论述了两委关系的历史脉络、矛盾生成、解决对策等以外，较少有著作系统论述这一问题。
第二，在这一研究领域的创新不足。很多文章对村两委的矛盾关系的表现、生成原因及对策等方面存在着很多类似或相同的观点，创新点很少。涉及研究村两委关系的理论著作也是笼统介绍理论界已经基本认同的对这一问题的观点，而没有自己的见解。另外，对这一问题的研究视角创新严重不足，现在国内学者大部分是就国内现行制度研究的较多,与国外做横向比较研究的较少，借鉴国外的制度建设的较少。
参考文献：
唐文玉：《走出村民自治中“两委”矛盾的困境》，《中共乐山市委党校学报》，2004年第6期。
崔智友：《中国村民自治的法学思考》，《中国社会科学》，2001年第3期。
景跃进：《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》，中央文献出版社，2004年第5期。
李海蓉、阎颖：《农村党支部委员会与村民委员会之间的矛盾分析与整合》，〉《中共长春市委党校学报》，2006年第4期。
贺雪峰：《面子、利益与村庄的性质——村支书与村主任关系的一个解释框架》，《开放时代》，2000年第11期。
李小平：《论村党支委和村委会的冲突与调适》，《北京行政学院学报》，2002年第3期。
张晓莲、李晶：《村民自治下“两委”矛盾的问题揭示及其规避研究》，《甘肃农业》，2006年第8期。
陈志成、孟建龙：《村党支部与村民委员会关系不协调的原因及对策》，《浙江海洋学院学报》，2001年第18卷。
（本文作者 南京大学公共管理学院政治学系硕士研究生 江苏南京 210093）
编辑/宜洪亮
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