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论抗日战争时期陕甘宁边区政府以人为本的执政实践
郭伟峰 杨延虎
〔摘要〕抗日战争时期，中国共产党领导的陕甘宁边区政府在政治、经济、文化、社会等建设中，始终把人民利益作为一切工作的出发点和落脚点，真正实践了以人为本的执政理念。
〔关键词〕抗日战争时期；陕甘宁边区政府；以人为本；执政实践
〔中图分类号〕K265 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1006-2254（2008）03-0070-04
以人为本是一个动态的概念。随着时代的进步，以人为本的内涵也在不断的丰富和发展。中国共产党自成立之日起，就以民族独立人民解放和国家繁荣富强人民共同富裕为根本目标而不懈地奋斗着。抗日战争时期，中国共产党领导的陕甘宁边区政府以抗击日本帝国主义侵略，求得中华民族的独立为最大根本，并在此基础上，领导边区人民在政治、经济、文化、社会等建设方面，处处事事以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和边区政府一切工作的出发点和落脚点，充分体现民意，协调各阶级各阶层利益，真正实践了以人为本的执政理念，在充满炮火硝烟的抗战时期别开生面地奏响了一段伟大的时代和谐乐章。
一、凝聚民心，体现民意，协调各方政治利益，加速边区民主化进程
在抗日战争时期，民族矛盾已上升为主要矛盾，但不能否认阶级矛盾的存在。不同阶级之间的对立与斗争，归根结底在于政治、经济等利益的冲突与对抗。因此，协调各阶级、各阶层之间的政治、经济利益，淡化阶级之间的对抗，实现各阶级联合抗日，建立维护抗战大局的主体力量，满足不同阶级阶层的利益需求，是构建边区稳定和谐的社会基础。中国共产党领导的陕甘宁边区政府抓住人心所想所向，一切从为人民考虑的角度出发，团结各阶级、各阶层，凝聚了民心，整合了社会力量。
在政权形式上，实行普遍的民主选举制度，充分体现广大民众的意志。中共中央在《致中国国民党三中全会电》中提出：“在特区政府区域内，实施普选的彻底的民主制度。”这在我国历史上还是开天辟地第一次。“民主政治，选举第一”，选举权和被选举权是公民最基本的政治权利，是人民当家作主、体现意志的重要标志。1939年1月第一届参议会通过的《陕甘宁边区选举条例》规定除汉奸、刑事犯以及精神病者之外，在陕甘宁边区“凡居住边区境内之人民，年满十八岁者，无阶级、职业、男女、宗教、民族、财产与文化程度之区别，经选举委员会登记，均有选举权和被选举权”。在选举方式上，“采取普遍、直接、平等、无记名之投票选举制，选举边区、县及乡三级参议会之议员，组织边区、县及乡参议会”。政府在每次选举运动之前，都要做大量的宣传工作，采取各种群众喜闻乐见的方法，深入群众中间，阐述选举的意义与政策，使其明白选举的步骤及方式，激发群众的参与热情。在投票过程中，边区政府采取灵活多样的形式，除主要按乡、行政村或自然村召开选民大会进行集中投票外，还辅之以流动票箱，深入自然村、农户家中，为因事、因交通不便或因病不能到会选举的选民提供选举方便。由于边区农民文化素质极为低下，不识字的占绝大多数，因而在投票方式上边区政府想出了许多世界选举史上闻所未闻的选举办法，如画圈法、画杠法、画点法、“认人”投豆法、“烧香”点洞法等，运用这些有特色的选举方式，主要是提供给农民参与政治的机会，体现他们的意志，用看似不民主的投票方式反映出它真正的民主精神。
在政权组织上，实行“三三制”民主政权制度，调节各阶级各阶层政治利益。边区政府1941年11月在延安召开第二届参议会第一次会议，明确规定边区政权的具体形式即是“三三制”政权，亦即在政权组织人员的分配上，共产党员、非党的左派分子、中间人士各占三分之一。毛泽东在会上发表演讲说：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”“我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题。”〔１〕这次大会通过了中共西北局于1941年5月1日公布并经过全边区人民广泛讨论的《陕甘宁边区施政纲领》，以法律的形式把“三三制”民主政权形式确定了下来。在政权建设中，边区政府非常注意团结非党进步人士和中间分子，发挥他们的积极作用，让他们有职有权；经常召开民主人士座谈会，征询他们对边区政府大政方针的意见；共产党领导干部和民主人士之间也保持了个人之间的良好关系，他们经常促膝谈心，开诚布公地交换意见，并要求党员和干部尊重非党人士的领导。中外记者团赴延安访问时，一名英国记者曾单独采访边区政府副主席李鼎铭，当记者问他是否真正有职有权时，李爽朗地笑着回答说：“我有职有权。”这位记者事后对人说：“李鼎铭副主席真正有职有权，他在回答我问题时，面笑心也笑了。”
在政权制度上，实行民主宪政，保障人民民主权利。抗战爆发后，中共中央领导的边区政府先后进行了一系列立法活动，以保障民主，推动社会法制建设。1939年1月陕甘宁边区第一届参议会通过《陕甘宁边区选举条例》，将民主的选举制度用法律的形式确立下来，成立了各级议会政府。1939年4月通过《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，作为边区一切工作的准绳，此纲领对民族主义、民权主义、民生主义作了具体的阐述，规定了民主政治的初步原则。1941年11月，边区第二届参议会又通过《陕甘宁边区施政纲领》，这是一个具有根本性质的政纲，成为边区立法的主要基础。该纲领正式写入了“三三制”原则。1942年又公布《陕甘宁边区保障人权财权条例》、《陕甘宁边区保护劳动条例草案》，在施政纲领的基础上进一步用法律形式对人民的各项具体民主自由权利进行了保障。1943年颁布《陕甘宁边区政纪总纲草案》、《陕甘宁边区政务人员公约》，采取立法的形式防止行政权力的滥用，严肃了行政纪律。此外这一时期边区政府还进行了大量的土地、刑事、民事、经济、行政、诉讼等方面的立法，以保护人民权益，实现社会公平。
二、改善民生，发展经济，正确处理政民关系，确保经济稳步发展
改善民生，关心民众疾苦，使全体公民过上美好幸福生活，这是中国共产党一贯追求的奋斗目标。毛泽东说：“全国都要有人身自由的权利，参与政治的权利和保护财产的权利，全国人民都要有说话的机会，都要有衣穿、有饭吃、有事做、有书读，总之要各得其所。”〔２〕为了实现这一目标，陕甘宁边区政府在经济建设方面作了艰辛的探索。
1940年后，由于国民党的反共摩擦及日寇的进攻围困，边区的外援断绝，再加上严重的灾荒，边区的经济出现了极度困难的局面，人民的生产生活受到了极大的限制，甚至出现了民不聊生的局面。在这种情况下，中共中央要求边区全体军民“自己动手，克服困难，度过难关，支援战争”。要求边区的军队、机关和学校一律参加生产，迅速发展公营经济，并把重点转到群众性的生产上来，实现边区自给自足。农业上，边区政府提出了“农业第一，提高质量，保证共给”的方针，并为实现这一方针而采取了劳动互助合作、开展劳模运动、改进农业科学技术、减租减息等政策，同时为发展农业生产，解决边区困难，党和边区政府还实行了发放农贷，帮助农民解决生产资料不足；发展林产、桑蚕、植棉等经济产业；帮助制定农业生产计划等措施，使边区的农业发生了空前的变化。工业上，强调开发工业原料，发展公营工业，保护私有资本，鼓励民营工业、私营工业的发展；注重技术革新，培养科技人员等。在发展农业、工业的同时，还大力发展交通运输、商业贸易等，也都取得了显著成就。总之，边区经济建设的巨大成就，打破了敌人对陕甘宁边区的封锁，克服了严重的经济困难，使军民过上了“丰衣足食”的生活，为抗日战争的最后胜利奠定了物质基础。
边区政府还十分重视政府与人民之间的关系，正确处理“向人民要东西”与“给人民以东西”的矛盾。在抗战进入相持阶段，随着边区机关的庞大，大量脱产人员的不断增加，边区出现了“鱼大水小”的矛盾，政府在初期只通过多征收公粮和税收来克服困难，但这样却增加了人民的负担，引发了一些老百姓的不满情绪。1941年6月发生边区农民借雷电劈死人骂毛泽东的事件，就是这种不满情绪的具体反映。通过这个事件，引起了毛泽东的认真思考，1942年10月，他为西北局高干会写了《经济问题与财政问题》的长篇书面报告，在报告中，关于人民负担问题他说：“不顾人民困难，只顾政府和军队的需要，竭泽而渔，诛求无己。这是国民党的思想，我们决不能承袭。”他说：“我们一方面取之于民，一方面就要使人民经济有所增长，有所补充”，“使人民所失同时有所得，并且使得大于失，才能支持长期的抗日战争。”他总结起来说：“我们党的正确的口号，就是‘发展生产，保障供给’。在公私关系上，就是‘公私兼顾’或叫‘军民兼顾’。”〔３〕1943年11月他在中共中央招待陕甘宁边区劳动英雄大会上又讲到：“如果我们做地方工作的同志脱离了群众，不了解群众的情绪，不能够帮助群众组织生产，改善生活，只知道向他们要救国公粮，而不知道首先用百分之九十的精力去帮助群众解决他们‘救民私粮’的问题，然后仅仅用百分之十的精力就可以解决救国公粮的问题，那末，这就是沾染了国民党的作风，沾染了官僚主义的灰尘。”〔４〕于是边区政府带领广大军民自力更生，发展经济，支持抗战，改善人民生活。在开展大生产运动中，要求各部队、机关、军校所有人员都要参加农业生产和纺织运动，很大程度上减轻了人民的负担。为从根本上解决“鱼大水小”的矛盾，减轻老百姓负担，边区政府又实行了“精兵简政”政策，党政机关工作人员减少四分之一，减少了人力物力，节省了开支。这一系列改善民生的政策和措施，使政府工作人员和群众打成了一片，密切了党和人民的血肉联系，改善了边区政府的形象，提高了共产党的威信。
三、采取适应民众需求的文化教育形式，建立民族的科学的大众的文化，形成边区军民共同的民族意识和奋斗目标
陕甘宁边区政府成立后，革命政权在边区结束了封建军阀的统治，把土地分给了农民或实行了减租减息，极大地解放了生产力，人民生活得到了初步改善，政治上翻身作了主人。在这种情况下，学文化、懂科学，不仅是广大人民的希望和要求，而且也是巩固和建设边区的必需条件。如何在较短的时间内提高民众的文化素质，改变广大农村封建落后的文化思想状况，建立适应抗战需要的新型文化，乃是党和边区政府十分关注的问题。早在1936年11月，毛泽东在边区举行的“中国文艺协会”成立大会上发表讲话指出，发扬苏维埃的工农大众文艺，发扬民主革命战争的抗日文艺。1940年1月，毛泽东在陕甘宁边区文化协会第一次代表大会上讲话时，提出了“民族的科学的大众的”新民主主义文化教育发展纲要。为此，边区政府采用适应民众需求的文化教育形式，开拓了边区“民族的科学的大众的”新民主主义文化教育阵地。进行民族的文化教育，倡导中华民族的自立自强精神，在《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中规定，“高度的发扬边区人民的民族自尊心与自信心，反对一切悲观失望、妥协投降的倾向”。边区政府在实际工作中把抗日的政治教育放在第一位。在一切文化教育工作中，无论是国民教育、干部教育还是社会教育，第一位的是抗日的政治教育。通过这项教育，增加边区人民的民族自尊心和自信心，加深对日本帝国主义的仇恨，激励人民的抗日斗志。边区政府还进行各种形式的政治动员，并把抗日的政治动员转变为抗日的实际行动，如参加抗日的军队，支援前线，做好拥军优属工作，发展生产，繁荣经济等工作中去；进行科学的文化教育，倡导尊重科学，反对封建迷信。在《陕甘宁边区施政纲领》中规定，“奖励自由研究，尊重知识分子，提倡科学知识，欢迎科学技术人才”。1940年，边区成立了自然科学研究院和自然科学研究会，开展自然科学研究，培养科学技术人才，并把科学研究同军事技术、生产实践和改善人民生活密切的结合起来。在群众中开展破除封建迷信、宣传科学知识运动，促使边区人民的思想意识和风俗习惯向着科学和进步的道路上发展；进行大众的文化教育，结合边区实际和革命战争的需要，创立和发展新型的多层次的学校教育体系和教育制度，并采用多种方法开展教学活动，培养了大批中华民族的优秀后代和广大的工农兵干部。因地制宜，因陋就简，广泛开展夜校、读书识字组、半日校、冬校等多种社会教育，消除文盲，提高了广大民众的文化素质。同时还坚持把人民大众喜闻乐见的民族文化形式和新民主主义文化思想内涵紧密结合起来，坚持走与工农兵相结合的道路。1942年5月23日，毛泽东在延安文艺座谈会上发表讲话后，广大的文艺工作者纷纷走向农村、走向工厂、奔赴前线，向工农兵学习，为工农兵创作演出，极大地改变了农村封建落后的状况，使广大人民的思想个性得到彻底解放，文化水平和科学素养有了明显提高，民众的精神面貌和社会风气焕然一新。
通过一系列的民众文化教育，中国人民争取民族解放和人民革命斗争胜利的精神以及科学的民主的思想，迅速贯彻到了全党和人民中去，新民主主义文化教育引领了广大民众，形成了全边区共同民族意识和奋斗目标，凝聚了民心，增强民族抗战必胜的信心。
四、关注弱势群体，整治乡村环境，促进边区健康和谐发展
边区政府十分关注弱势群体的生存和发展，投入了大量的人力、物力和财力来改善他们的生存现状。
妥善处理和安置难移民。当时，晋、豫、鲁、皖等省许多农民因战争、灾荒不断流入边区，还有许多得不到救济的抗日眷属也流入边区。妥善安置这些为数众多的难移民，即是社会安定和谐的需要，也是边区政府关心人民利益的一贯方针。1940年3月，边区政府首次颁布了《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》，规定“凡沦陷区或非沦陷之难民或贫民，如自愿移入陕甘宁边区居住从事劳动生活者，均得自行移入”。凡移入边区的难移民，可享受“政府分配土地及房屋”、“政府协助解决生产工具”、“免除三年至五年土地税（或救国公粮）”、“减少或免除义务劳动负担”。在政治上，享受“边区人民同等之民主权利”。各级政府不得强迫难民当兵，严禁欺压难民和对难民进行高利贷剥削等。随后边区政府又制定了《优待难民办法》（1941．4）、《陕甘宁边区政府关于安置难民的通令》（1942．12）、《陕甘宁边区优待移民垦荒条例》（1943．3）等条例，对安置难移民进行了更为详细的规定，同时组织群众开展互助救济活动。一般难移民经过一次救济后，生活就有了出路，他们或种地，或进入工厂做工，或到机关工作。个别孤寡老人不能生产的，则由当地政府解决其生活。通过这些优待办法，移民来边区一年内基本上解决了温饱问题，两三年后大多成了小康之家。
提高妇女地位。受封建社会的影响，边区妇女在旧社会地位低下，“母猪不敬神，婆姨不是人”便是当时妇女地位与生存状态的真实写照。中国共产党领导的陕甘宁边区政府成立后，大力开展妇女解放运动。一是改革婚俗制度，打碎封建枷锁。从1939年起，陕甘宁边区政府先后制定了《陕甘宁边区婚姻条例》（1939）、《陕甘宁边区禁止妇女缠足条例》（1939）、《陕甘宁边区抗属离婚处理办法》（1942）、《陕甘宁边区婚姻暂行条例》（1943）、《修正陕甘宁边区婚姻暂行条例》（1944）等。这些法律法规的颁布，为广大妇女争取婚姻自由平等，摆脱封建婚姻桎捁和落后习俗，提供了有力的法律依据。同时党还组织力量在《新中华报》、《解放日报》、《群众周刊》和《中国妇女》等重要刊物上发表大量文章，大力宣传新的平等、自由的婚姻观念，批判传统婚姻对人性的压抑，揭露封建婚姻制度对妇女身心的摧残。一系列政策和措施，改变了边区旧的封建习俗，自由、文明、平等的婚姻观念也逐步为边区人民所接受。二是发展教育事业，提高广大妇女文化素质，帮助他们摆脱愚昧无知的状态。1937年9月，中共陕甘宁边区委员会做出《关于边区妇女群众组织的新决定》，要求各级党和政府“领导妇女积极参加识字运动和国难教育，组织妇女识字班、唱歌班，动员妇女及女儿童进学校”，组织妇女积极开展冬学、夜学、识字班、夫妻互教等形式多样的扫盲教育活动，帮助妇女提高文化水平。三是引导妇女参政议政，帮助他们实现政治上的当家作主。1939年边区第一届参议会通过的《提高妇女政治、经济、文化地位案》中强调：“鼓励妇女参政，各级参议会应有25%的女议员，各机关应大量吸收妇女工作。”这表明了边区政府对妇女政治解放的高度重视，同时也是维护妇女政治权利的一项重要举措。四是号召妇女积极参加生产实践，实现妇女经济地位上的独立。1940年12月，陕甘宁边区妇联会号召广大妇女积极投入家庭手工业、家庭副业和畜牧业生产，推动边区的经济建设，自此边区妇女生产运动更广泛地开展起来，整个边区妇女都投入到大生产的热潮中，成为边区生产建设的重要生力军。上至80多岁的老太太，下至七八岁的小女孩，无论是农村还是机关学校的妇女，都积极参加大生产运动，并涌现出一大批女劳动英雄和模范，这既提高了她们的地位，树立了她们自食其力的信心，也为繁荣边区经济和支援前线抗战作出了重大贡献。
大力开展乡村治理。边区旧社会是一个贫穷、落后、愚昧、闭塞的地区，在农村各种不良风气蔓延成灾。吸毒、赌博、嫖娼卖淫现象严重；土匪、二流子横行乡里；农村卫生条件恶化，疾病传播泛滥，人畜死亡率很高，“老百姓除跳巫拜神外，从不知道卫生医药为何事”。〔5〕边区政府采取措施，对乡村进行全面整顿。首先同不良的农村封建恶习作斗争，动员广大军民进行剿匪、改造二流子、取缔巫神运动，并大力革除吸食鸦片、赌博、嫖娼卖淫等社会丑恶现象，为边区营造稳定和谐的生活环境。其次改善乡村医疗卫生条件。边区政府在延安建立了4所医院，在各区、县、乡兴办卫生院、医药卫生合作社等医疗机构，提倡中西医结合，中西药并用；在群众中广泛宣传和普及科学卫生知识，同封建迷信和不卫生习惯作斗争；提倡打水井、修厕所、建猪圈、消灭虱子；在乡村培养医护人员、接生员，推广新法接生；定期开展清洁卫生运动，培训大批防疫人员，对乡村进行人畜防疫等等。通过这些工作改变了边区农村落后的卫生习惯，增强了人民体质，促进了边区人畜两旺。
陕甘宁边区政府成立迄今已有70年的历史了，其以人为本的执政实践用今天的眼光看，或许可找到许多不尽人意的地方，但在当时的战争环境下，党和边区政府处处时时为民考虑，关心人民疾苦，保障人民权益，体现人民意志，增强人民主人翁精神，在全边区形成共同的民族意识和共同的奋斗目标等方面，仍然有许多我们今天可资借鉴之处。胡锦涛总书记在十七大报告中强调：“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”相信在中国特色社会主义建设中，我们党和政府以人为本的执政理念会更加成熟，执政实践会更进一步发展。
注释：
〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第809-810页、第808页、第892-895页、第933页。
〔5〕陕西省档案馆、陕西省社会科学院：《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，档案出版社1987年版，第234页。
(本文是2007年度国家社会科学基金《陕甘宁边区乡村建设研究》（07BDJ009）的子课题)
（本文作者 延安大学政法学院；延安大学政法学院教授、中共党史和马克思主义中国化硕士生导师、中国延安干部学院兼职教授
陕西延安 716000）
编辑/张朝阳
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